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日本应急物流体系建设及对我国的启示

李 南

（刊于《中国流通经济》2023年第6期）

李  南

【作者简介】李南（1974—），男，朝鲜族，吉林省磐石县人，河南财经政法大学电子商务与物流管理学院副教授，博士，主要研究方向为应急物流、物流共同化。

  摘 要：应急物流体系作为应急管理的重要组成部分，在抢险救灾、维护社会稳定方面发挥着重要作用。在长期与自然灾害抗争过程中，日本积累了丰富的管理经验，并建成了较完善的应急物流体系。东日本大地震后，日本政府吸取救灾活动中的经验教训，进一步对应急物流体系进行了多项改革，积极推进政企合作，共同建设强韧灾害物流系统。通过鼓励各地方自治体与物流企业签订各类合作协定，将大量民间物流资源整合到应急物流体系中，有效缓解了以往应急物流活动中设施设备和专业能力不足的问题。同时，构建了包括政府机构、物流企业、专家学者等多元主体的应急物流协同治理机制，通过完善组织机构建设、制定协同作业规范和标准等一系列制度保障措施，有效提升了应急物流体系的协同治理能力。针对东日本大地震中物资供应方面出现的问题，日本提出了推式供应和拉式供应相结合的应急物资供应模式，专门开发了以应急物流为对象的物资调拨、输送调整支援系统，促进应急物流相关主体间的信息共享。我国应借鉴日本应急物流的理论研究成果和实践应用经验，着力解决当前应急物流体系建设不完善、协同治理机制缺失、信息共享水平低、制度保障机制不健全等瓶颈问题。 

  关键词：应急物流；多主体协同；强韧灾害物流系统；推式供应；应急物资据点

 一、引言

  应急物流是针对重大自然灾害、突发性社会公共/安全事件以及战争灾害而进行物资支援保障的特殊物流运作模式，其运作组织有着区别于一般物流作业的特殊性、复杂性。进入21世纪以来，在世界范围内发生了诸如 SARS 事件、汶川地震、东日本大地震、印度洋海啸、新冠疫情等一系列重大自然灾害和突发性社会公共/安全事件，造成巨大的人员和财产损失，给人类生命安全和社会经济发展带来深远的影响。因此，建立高效的社会应急救援管理体系，已经成为一个刻不容缓的课题。而应急物流作为应急管理体系的重要组成部分，是有效应对重大自然灾害和突发性社会公共/安全事件、确保应急物资供应的重要手段。因此，关于应急物流体系建设方面的研究和实践，日益受到社会各界的广泛关注。 

二、相关研究回顾 

  作为多火山、地震等自然灾害的国家，日本十分重视应急物流体系的建设。早在1995年阪神大地震期间，日本政府就已经意识到传统的以恐怖袭击、绑架等社会公共安全事件为对象的应急救援管理体系存在着严重的不足，必须将重大自然灾害的危机管理纳入应急管理体系，尤其是要重视和推进社会应急物流体系的建设 ^[1]。经过多年的建设和发展，日本现在已经形成了由一级广域应急物资据点和二级地域应急物资据点构成的多级应急物流体系 ^[2]。应急物资据点是应急物流体系的核心，对灾害发生后快速开展应急物资供应、防止灾害损失持续扩大、迅速恢复受灾地区生活生产正常运转具有重要的支撑作用。在功能上，一级广域应急物资据点除具备应急物资的储备和输送功能外，还具备完善的救援指挥、直升机起降、人员容纳、医疗支援等一系列综合功能，是一个能够进行全面灾害应急管理的综合性据点 ^[3]。另外，在设计思想上，除考虑正向物资输送的需求外，还应考虑灾害废弃物清理回收作业的需要。因为如果不能及时、迅速地清理据点周边的灾害废弃物，就会影响后续的物资集散输送作业。所以，在进行应急物资据点方案设计时，需要考虑临时回收、保管灾害废弃物作业的需要 ^[4]。在应急物资据点的选址与设计方面，除重视各级应急物资据点与交通运输网络间的衔接功能外，还应考虑应急物资据点与政府机构、医疗机构等节点之间的衔接能力，综合利用多方面的理论知识，进行科学、系统的选址布局规划 ^[5]。 

  日本应急物流管理的特点之一，是引入供应链管理的理念和方法，实行推式供应和拉式供应相结合的应急物资供应管理模式。该模式的运作原则是在灾害发生初期的前3天，主要依赖地方政府的储备物资展开自救。一般在各地应急物资据点中，均保有3天左右的库存物资，以满足灾害发生初期的短暂需求。灾后4—7天所需物资，由中央政府基于对灾情的分析判断确定，不必等待地方政府的精准需求信息就直接采取推式物资供应。灾害发生7天后，在准确掌握受灾地物资需求信息基础上，再由推式供应转变为拉式供应 ^[6]。这种应急物资供应管理模式的难点在于，如何实现推式供应和拉式供应的无缝衔接，保障在应急物资据点设施、物资输送方式、作业人员的专业能力、需求预测、受灾地物资供应以及信息共享等方面的合理配置和高效运作 ^[7]。 

  在东日本大地震救灾期间，应急物资的储备与供应方面出现了一些问题，主要表现为物流设施设备不足、物流专家和专业作业人员缺乏、信息共享机制不完善、末端物资输送“最后一公里”混乱等 ^[8-10]。尤其是应急物流组织管理的极强专业性超出了政府机构的能力范围，必须借助民间物流行业组织和物流企业的专业能力 ^[11]。从 2011年开始，日本政府大力推动各都府道县等地方政府机构同与物流相关的地方公共团体组织、企业缔结各类应急物流合作协定，构建灵活、高效的协同机制，提升应急物流体系的运作效率 ^[12]。但这种异质性多元主体间的应急物流协同机制必须构建一个常态化的、具有充分包容性的、信息共享以及分工明确的高效机制，才能确保应急物流体系协同效果的实现 ^[13]。 

  与日本相比较，欧美学者关于应急物流的研究主要集中在国际人道主义救援活动中的物流供应链管理，即人道主义物流供应链管理（Humani⁃tarian Logistics and Supply Chain Management，HLSCM）问题上，具体包括全球人道主义危机中的物流救援、供应链断链时的风险管理 ^[14]以及绩效管理 ^[15]等方面。此外，人道主义物流供应链中的协同治理也是一个重要的研究课题，主要探讨协同机制 ^[16-17]、协同驱动与阻碍因素 ^[18-19]以及协同机制构建和改善 ^[20]等方面问题，尤其注重研究如何在救援活动中构建跨组织的高效协同机制，提升人道主义物流供应链的救援效果 ^[21]。但目前该领域的研究仍存在理论支撑不足的问题，需要结合其他交叉理论推动应急物流的理论化、体系化建设。 

  在我国，应急物流研究的成果主要集中于应急物流体系建设、设施选址和配送 ^[22]、应急物资的需求预测与分配 ^[23]等方面，应急物流中多元主体间协同机制方面的研究成果较少。曹继霞等 ^[24]对应急物流中的军民协同机制展开研究，提出在应急物流领域实现“军地一体化”的对策思路。而张中华 ^[25]以自组织理论为支撑，分析应急物流自组织协作保障机制的构建策略。朱晓东等 ^[26]从系统动力学视角构建了区域性疫情中应急物流协同的优化模型。闫妍等 ^[27]根据应急物资需求的动态变化，针对应急物资分配问题的多阶段性特征，建立了协同动态调拨规划模型。从总体来看，相对于发达国家，我国在应急物流领域的研究起步较晚，还有很多不足之处。 

  与我国以技术应用和策略为主的应急物流研究相比较，国外的应急物流研究有一个共同特征，即将供应链的管理思想和协同机制引进应急物流组织与管理。欧美国家的应急物流研究主要针对国际性战乱、自然灾害中的人道主义物流救援；日本的应急物流研究更注重构建一个社会化的应急物流体系，通过政府、企业、社会组织之间的高效协同机制，加强应急物流体系的支援能力。对我国来讲，日本的研究成果和应用经验更具有研究与借鉴的价值。

三、构建多主体协同的强韧灾害物流系统 

  长期以来，日本一直积极推动以随时可能发生的东京直下型地震和南海海沟大地震为对象的相关应急对策研究工作。他们认为，日本已经进入了一个千年一度的地震高发危险期，并预测上述地震的发生概率达 70% ~80%。因此，从 2011 年开始，日本国土交通省以东京直下型地震、南海海沟大地震为预想场景，成立了一个由专家学者、地方自治体、公路运输协会、仓库协会、物流企业、国土交通省等相关主体构成的强韧灾害物流系统协议会，旨在通过构建官民一体的应急物流协同机制，充分利用民间物流资源和专业能力，共同推进建设一个多主体协同的强韧灾害物流系统。协议会召开各种形式的研讨会，向相关领域的专家和研究机构广泛咨询，从物资供应机制、据点的选择与运营、物资输送、信息共享平台、协同机制建设等方面对现有应急物流体系进行全面探讨和改革，以推进强韧灾害物流系统的建设 ^[28]。 

  （一）开展拉式供应和推式供应相结合的应急物资供应活动 

  在日本以往的应急物资供应机制中，一般是先由受灾地方政府确定实际所需物资的种类、数量等具体信息，再向中央政府提出物资支援申请，最后中央政府才开始实施应急物资调拨、供应和输送活动。这种供应机制就是所谓的拉式供应，其原理来源于供应链管理的拉动式供应机制，有利于实现应急物资的精准供应，但对信息共享、快速反应等方面的要求极高。然而，在重大灾害发生后，通信系统、交通路网等基础设施往往短时间内无法正常运转，在灾害初期很难有效开展拉式物资供应作业。在2011年东日本大地震的应急物资供应中，应急物资拉式供应模式弊端凸显无遗。 

  东日本大地震后，日本政府和相关各界通过大量研究认为，在重大灾害突发后，中央政府无须坐等受灾地方政府的确切物资需求信息，可以根据当前的灾情分析和需求预测，直接开展针对广域应急物资据点的推式供应的解决方案。该方案的实施流程如图1所示，在灾害发生初期，由于无法准确掌握各受灾地的实际物资需求信息，由内阁设立的应急灾害对策本部根据对灾情的判断，主动实施物资调拨和输送作业（即图1中的②—⑥业务流程）。 

  在灾情逐渐得到控制，可以根据受灾地的实际物资需求开展物资供应作业时，再进行基于实际物资需求信息驱动的拉式供应作业（即图1中的①—⑥业务流程）。该方案旨在通过推式供应与拉式供应相结合的方式，解决以往拉式供应模式中因等待明确的物资需求信息而贻误时机甚至可能造成严重损失的问题。 

  由于从推式供应活动开始实施到物资被输送至受灾地，大概需要 3 天时间。因此，这 3 天的物资需求要依靠受灾地自身的力量解决。日本《灾害对策基本法》明确要求各地方自治体在当地应急物资据点设施中常态化储备3天左右的应急物资，对常备应急物资的种类和数量也有具体要求，目的是为开展推式供应赢得时间。而灾后4—7天所需的应急物资则由中央政府基于对灾情的分析判断确定，无须等待地方政府的精确物资需求信息，采取推式供应予以保障。一般在灾害发生后7天左右，信息系统和道路交通条件基本恢复，可以有效掌握受灾地的确切物资需求，此时再由推式供应转变为拉式供应。 

（二）应急物资据点的选择和运营 

  1. 应急物资据点的选择 

  在以往各地方自治体所制定的地域灾害应急计划中，大多是将体育场馆、政府办公厅舍等公共设施指定为灾害救援应急物资据点。但灾害发生后，这些设施往往被挪用为灾民避难收容场所，或因灾害受损严重无 法 正 常 投 入 使用。而部分可作为应急物资据点使用的设施，由于在地面强度、建筑结构等方面不符合物流作业的要求，无法有效开展应急物流作业活动。东日本大地震后，日本政府通过推动缔结各种官民应急物流合作协定，将大量民间物流设施纳入应急物流体系 ^[29-30]。在应急物资据点的选择方面，需要根据当前已签订的官民应急物流合作协定编制应急物资据点备选列表。一些民间物流企业的设施由于在日常运营中已经保管了大量的商业客户的货物，灾害突发后很可能无法立即转为应急物资据点。因此，需要制定一个具有足够数量的应急物资据点备选列表来应对这种状况。2011年，强韧灾害物流系统协议会确定了395个备选民间应急物资据点，继而在此基础上，逐年推进各地方政府与民间物流组织缔结合作协定。截至2022 年，被纳入备选应急物资据点列表的民间应急物资据点数量已经从 2011 年的 395 个增加到1 755个（如图2所示）。 

  在确定应急物资据点备选列表后，还需要编制应急物资据点备选设施设备管理表，将各备选据点内的物流设施设备详细汇总登记，以便准确掌握各据点可利用设施设备的基本状况。应急物资据点备选设施设备管理表的信息定期更新，并实时与各地方自治体、运输管理部门共享，以便于发生灾害后根据实际需要选择最合适的应急物资据点。

  2. 应急物资据点的确定

  灾害发生后，迅速成立由应急物流相关各方派出人员组成的应急物资支援团队，对应急物流相关业务进行全面统筹管理。在确定应急物资据点方面，流程主要包括三个环节。首先，确认各备选应急物资据点的受灾状况。由应急物资支援团队的相关成员向各自的对口主管部门进行确认。其次，确定备选应急物资据点。根据受灾状况估算应急物资需求量和所需据点面积规模，并在应急物资支援团队物流专家的指导下，选出所有符合条件的备选应急物资据点。最后，结合灾情变化情况确定能够覆盖所有避难所的最佳应急物资据点。 

 3. 应急物资据点的开设 

  确定应急物资据点后，由应急物资支援团队向该设施所属仓库协会或运输协会通报选择结果，并与应急物资据点运营企业确认设施物资接收能力、人员和设备器材等相关事项。最终，在得到应急物资据点运营企业确认开设准备工作完毕的通报后，应急物资据点投入运营。

   4. 应急物资据点的运营管理 

  应急物资据点的运营管理，是以应急物资支援团队为核心的统一管理。灾害发生后，应急物资支援团队综合灾情、物资需求和供应能力等相关信息，开展应急物资供应活动。但由于灾害初期很多信息无法准确掌握，因此这一阶段的主要任务是根据已掌握的有限信息预判大致的物资需求量，向政府和相关企业申请实施推式供应活动，并着手进行物资接收准备工作。具体运营业务内容包括应急物流信息管理、物资接收、分拨调度、物资输送等。 

  （三）应急物资输送和“最后一公里”问题 

  在东日本大地震期间，应急物资输送问题主要集中在运输网络不畅和“最后一公里”两个方面。其中，“最后一公里”问题尤为突出，经常发生运送至二级市（区）町村地域应急物资据点的救援物资无法及时分拨输送至末端避难所的问题。 

  1. 应急物资的输送 

  总的来讲，应急物资的输送路径有两种：一是将应急物资直接输送至受灾地点，二是经由广域应急物资据点中转后再送至受灾地点。一般对保管期限较长的应急物资多采取中转输送的方式，而对保存期限短且时效要求高的物资，多采用直达输送的方式 ^[31]。但在灾害发生的初期阶段，往往由于运输工具不足、交通网络瘫痪等因素的影响，多数情况都是通过干线运输先将物资集中至一级广域应急物资据点。而从一级广域应急物资据点到二级市（区）町村地域应急物资据点，以及从二级市（区）町村地域应急物资据点到避难所的末端物资输送问题，始终是难以解决的问题。因此，这种应急物资通过各级应急物资据点中转输送的状况会一直持续到灾情稳定、交通运输网络基本恢复运行时，才能开展直达运输作业。 

  针对运输工具不足的问题，一方面，日本政府在通过推动缔结官民合作协定引进民间物流组织的运输车辆来缓解运力不足的问题。另一方面，日本政府在积极探讨开展替代运输的解决方案，利用受灾害影响较小的水路、航空等运输手段，构建多渠道的应急替代输送支援系统 ^[32]。另外，近年来无人飞行器在灾害应急救援活动中的应用越来越广泛。相对于传统的航空飞行器，无人飞行器对地面地形条件的依赖更小，在进行轻量紧急救援物资（如急需药品等）的输送方面可以发挥重要作用。无人飞行器还可以应用于灾害信息收集、空中搜索等多方面的应急救援活动 ^[33]。目前各地方自治体的地域防灾计划虽然都强调了有效利用海运、空运、铁路等多种运输方式开展应急物资运输的重要性，但没有制定具体的实施办法和协作流程，与民间物流主体签订的合作协定也主要以与仓库协会、公路运输协会的协定为主，与海运、铁路、航空等其他运输部门的合作协定较少。但在大规模自然灾害发生时，公路运输往往更容易受到影响。因此，未来需要进一步推动各地方自治体与海运、铁路、航空等运输部门缔结合作协定，构建包含多种运输方式的应急物资输送协同机制，以便更有效地综合利用各种运输方式的优势，开展多渠道的应急物资输送作业。 

  2. “ 最后一公里”问题 

所谓“最后一公里”问题，是指从应急物资据点到避难所的末端配送问题，要求把应急物资在“需要的时间”，按照“需要的量”快速、高效地送至“需要的场所”（灾民避难所）。在2016年的熊本地震和2018年的暴雨灾害中，在广域应急物资据点到末端避难所之间的“最后一公里”输送环节，因缺乏信息共享机制，应急物资调拨和输送均出现较多的问题，导致物资无法及时被送达避难所。为有效解决“最后一公里”问题，2018年12月，-+日本国土交通省组织有关专家、企业和政府相关职能部门的代表，召开“最后一公里”应急物资输送研讨会，并制定了《“最后一公里”救援物资输送、据点开设/运营手册》。该手册从都府道县和市（区）町村两个层次将整个应急物资供应作业分为“灾害发生24小时”“灾害发生24小时—3日”“灾后3日—7日”以及“灾害发生7日以后”4个阶段，制定了灾害应急时间序列预案计划。针对应急物资输送在不同阶段的具体任务目标，从组织体制设计到具体协同作业流程均提出了详细的应对措施，明确各方职责，有效指导“最后一公里”相关各方协同作业 ^[34]。 

（四）信息共享平台建设 

  目前，日本已经构建了综合防灾信息系统和基础防灾信息流通网络等防灾信息系统，但这些系统都是基于宏观全局性管理的综合灾害应急信息系统，在应急物流的协同、调度与管理方面存在较大的不足。因此，日本政府专门开发了以应急物流为对象的物资调拨、输送调整支援系统。2020年，该系统投入使用后，基本实现了各都府道县、市（区）町村应急物资据点以及避难所之间在应急物资需求、调拨、输送等方面的信息共享。通过该系统，能够实时掌握各避难所的物资需求，并对物资调拨、输送等相关信息进行统一管理。对各地方自治体而言，该系统也可以用于避难所、应急物资据点储备物资等方面的日常管理工作，十分有利于提升灾害初期的快速应急反应能力。2021年3月，日本政府开展了以南海海沟大地震为假设背景的物资调拨、输送调整支援系统信息传递操作演练。该演练的级别很高，参加主体包括日本内阁和物资供应相关各省厅、29个都府道县和683个市（区）町村等各级组织，演练目的在于提升相关职能部门的系统操作熟练度，确认高负荷下应急物资支援系统的运行效率，进一步提升该系统的实用化水平。从演练结果看，约 82%的都府道县和73%的市（区）町村级行政组织通过演练掌握了系统的操作要领，整体训练内容完成率达到 80%左右，在一定程度上确认了该系统应对南海海沟大地震的有效性。 

（五）构建高效应急物流协同机制 

  自然灾害具有突发性和难以准确预测的特点，因此需要应急相关主体通过构建高效协同机制，共同合作提升灾害救援效果。日本政府在长期应对自然灾害的过程中，逐渐形成了志愿者团体、个人及各种协议会广泛参与，政府、产业界、学术界多方合作的应急协同管理机制 ^[35]。应急物流领域的协同治理主要表现为组建以应急物流相关各方构成的应急物资支援团队，并以其为核心统筹管理应急物流活动。 

  1. 应急物资支援团队的组织架构 

  应急物资支援团队是负责应急物流相关业务管理的组织部门，主要设置在都府道县和市（区）町村两级。都府道县级的应急物资支援团队组织架构主要由综合部门、物资部门和物流部门构成。其中，综合部门负责应急物流的全盘管理，代行其业务职能的具体职能单位是综合班；物资部门包括负责处理市（区）町村应急物资申请的需求处理班、负责应急物资调拨的调拨班以及在两者之间负责协调的物资调整班3个职能单位；物流部门主要负责应急物流相关业务的运作管理，由作为应急物资据点联络窗口的据点班、负责物资运输的输送班和负责应急物资据点运营管理的据点内业务班3个职能单位构成。市（区）町村级的应急物资支援团队组织架构大体与都府道县级应急物资支援团队相同，仅编制人员较少，且没有设置“班”这一级职能单位，改由“担当”（负责人）来替代。 

  应急物资支援团队内有民间物流组织派遣的常驻物流专家负责业务指导，与应急物流各相关主体之间建立定期交流、电话联络等多种沟通机制。据点内业务班负责具体物流业务的运作管理，一般委托给物流企业负责。 

  此外，在中央政府层面，为加强推式供应的协同效果，构建了应急物流相关主体间的协同机制。在 2016年4月的熊本地震期间，组建了由内阁府、物资供应相关各省厅、民间物流企业构成的物资调拨、输送班，主导实施推式供应活动。在2018年的暴雨灾害救援活动中，进一步成立了紧急物资调拨、输送团队，下设负责物资调拨的调整班，主要由农林水产省、经济产业省等物资供应部门人员构成。负责应急物资输送的输送班由国土交通省、防卫省以及物流企业人员构成。负责会计处理业务的会计班由内阁府、总务省和国土交通省人员构成。

  2. 协同机制 

  在日本应急物流相关主体间的协同中，应急物资支援团队负责物资供应活动的联络、协调与管理等工作。在灾害发生48小时内，各方经过避难安全情况和受灾状况确认后，立即启动应急物流协同机制，设立应急物资支援团队，确认受灾地和各备选应急物资据点的受灾状况，收集分析相关灾害信息，确定所需应急物资的种类及数量，并着手进行物资调拨准备和应急物资据点选择等相关工作。在完成上述工作的灾后72小时内，应急物资据点即可进入运营阶段。具体的职能分工和协作流程如图3所示。

   3. 协同治理 

  在灾害发生后，应急物流作业主要是在应急物资支援团队的协同机制框架下实现协同管理。但在日常工作中，应急物流各相关主体主要是以设立各种协议会的形式进行交流沟通和信息共享，推进各相关主体的协同合作。通过各类协议会的交流和研讨，相关各方可以共同制定、编写应急物流协同作业指南，推进应急物流作业的标准化和规范化，保障和强化应急物流的协同效果。此外，还可以通过开展常态化的协同演练来提升协同效果。以物资输送为例，应急物资输送涉及多种运输方法和手段，需要与相关交通运输组织定期开展深化、持续的演练活动，包括图上演练、实地演练等多种形式。通过长期的协同演练，可以不断强化、提升应急物资输送作业的协同效果。

 四、日本熊本地震中应急物流体系的运作状况分析 

   2016 年 4 月 14 日，日本熊本县和大分县发生里氏6.4级地震。4月16日，熊本县再次发生强烈地震（里氏7.3级）。截至7月14日，共发生震度里氏1级以上余震1 888次。地震造成了重大的人员伤亡和经济损失。据统计，地震导致228人死亡，2 753人受伤，避难民众约18万4 000人，房屋损毁约 20 万户。为应对灾害，熊本县共计开设了 855个避难所 [ 36 ]。 

  在地震发生当日即4月14日22时，日本内阁在首相官邸紧急组建应急管理团队，设立非常灾害对策本部，着手准备对熊本受灾地区的推式供应工作。熊本县各市（区）町村也立即启动储备物资开展自救活动。2016 年 4 月 16 日，由于避难民众的数量达到18万人，仅依靠熊本县的储备物资已无法满足需求，于是向中央政府请求紧急实施推式供应，这也是推式供应机制首次实际应用于灾害救援活动。 

  （一）熊本地震中的推式供应 

  1. 应急物资据点的选择 

  在熊本县制定的灾害应急预案中，原本将熊本产业展示场设定为广域应急物资据点。但在地震发生后，该设施因受灾无法投入使用，后续又考虑了熊本县厅及大学体育场馆等替代方案，但由于这些设施都达不到物流作业所要求的建筑标准，最终决定选择民间物流设施作为应急物资据点。鉴于当地余震不断，在综合考虑设施规模、场地条件等综合因素后，最后选择位于佐贺县鸟栖市的日本通运鸟栖流通中心作为接收中央政府推式供应的广域应急物资据点，并在熊本县内设置36个二级应急物资据点负责末端物资输送。由于鸟栖流通中心的物资调运量超过最大负荷，4月17日后又陆续增设了日本通运箱崎物流中心和东部物流中心、宅急便福冈久山物流中心、福冈市中央青果批发市场等应急物资据点。值得注意的是，这些应急物资据点都位于受灾地熊本县以外的区域。将广域应急物资据点选择在受灾情影响比较小的县外区域，可以有效避免受灾地路网中断带来的不利影响，能够更快速、高效地接收各地支援物资。各地的支援物资先送到这些广域应急物资据点，经过统一分类处理后再分拨输送到受灾地的二级应急物资据点或避难所。

   2. 应急物资的输送 

  在应急物资输送方面，熊本县的灾害应急预案原定从物资供应地到广域应急物资据点间的干线输送由中央政府负责，广域应急物资据点到二级应急物资据点的输送由熊本县负责，末端环节的“最后一公里”输送由各市（区）町村自行负责管理。在物资运输方面，设定了使用自卫队运送物资和利用民间物流企业输送物资两个备选方案。最初，日本政府将应急物资输送任务委派给自卫队，但自卫队毕竟不是专业物流组织，物资输送作业中多次出现输送延迟以及组织管理混乱等问题。最终还是决定以日本通运、宅急便等专业物流组织为主实施物资输送，自卫队只负责部分市（区）町村应急物资据点到避难所的末端物资输送作业。在具体的物资输送业务分工上，食品类的应急物资输送由日本通运负责，主要将集中到鸟栖流通中心的物资经由日本通运在熊本的中转站点输送至各市（区）町村的末端应急物资据点或避难所。而食品以外的生活物资主要由宅急便负责，通过宅急便的福冈久山物流中心输送至各市（区）町村的末端应急物资据点或避难所。

  3. 应急物流信息的传递和共享 

 在熊本地震的物资供应活动中，首次导入云平台替代传统的以电话和传真为主的信息传递机制，有效提升了信息传递和共享的效率。通过在各避难所配备手持智能平板终端将受灾信息、物资需求种类、数量等信息上传到云平台进行共享，极大地改善了以往物资供应中常出现的供需不匹配问题，提升了物资供应、调拨作业的准确率。在实际应用过程中，先由避难所或市（区）町村的负责人员将各自负责区域的物资需求信息进行汇总，通过智能平板终端上传到云平台系统进行共享。广域应急物资据点整理分析各避难所上传的物资需求信息，并以此为依据开展调拨作业。信息共享的内容主要包括灾害应急相关各主体主要联系人、物资信息、应急物资据点信息、物资供应状况等，但由于该系统实际投入运营的时间较短，物资列表包含的物资类别主要有食品、服装、卫生用品等 14 个大类 139 个品目，在发送物资需求信息时，只能在系统下拉菜单中选择已录入系统的物资，并输入相应的需求量进行申报，对于尚未录入系统的其他物资，暂时无法通过该系统进行申报，只能通过在特记事项栏中单独标注，由系统管理员结合具体情况特别处理 ^[37]。因此，该系统在使用范围上有一定的局限性。

 4. 熊本地震推式供应中的应急物流协同 

截至地震发生前的2015年，在日本熊本县内46个各级地方自治体中，有40个自治体签订了合计779个各类灾害应急合作协定。其中，与物资调运、供应相关的协定共计218个（包括与其他自治体的合作协定70个，与民间工商业企业、物流企业和其他服务业企业签订的合作协定 148 个）[ 38 ]。在地震发生的2016年4月14日当晚，熊本县立刻启动应急管理机制，成立灾害对策本部，开始实施灾害救援工作。在物资供应方面，也在第一时间启动了与上述相关企业的协同机制，迅速开展物资调拨、应急物资据点选择和运营、物资输送等相关作业。 

  在中央政府层面，日本政府于4月14日22时10分（灾后44分钟）成立非常灾害对策本部，并于当日23时25分向熊本县派出现地先遣团队。4月15日10时40分，现地先遣团队在熊本县厅设立非常灾害现地对策本部（以下简称“现地对策本部”），负责与熊本县灾害对策本部协同处理灾害救援相关事宜。4月16 日凌晨 5 时，在东京的非常灾害对策本部事务局设置了物资调拨、输送班，由内阁、防卫省、厚生劳动省、国土交通省、经济产业省、农林水产省、资源能源厅、消防厅、日本通运和宅急便等各方派出的 40 名成员构成，负责主导实施对熊本地震灾区的推式供应活动。

 4 月 17 日，推式供应机制正式启动运转。推式供应是日本政府基于东日本大地震的经验教训总结出来的新型应急物资供应机制。推式供应中的物资输送主要由国土交通省负责主导推进，国土交通省通过与各地运输协会等物流行业组织建立协同机制，依托这些行业组织将具体物资输送业务委派给相关物流企业。在各类物资供应来源方面，主要由相关省厅负责主导推进，如农林水产省负责食品类物资的供应组织，经济产业省负责其他生活必需品类物资的供应。 

以食品为例，当熊本县各市（区）町村的当地物资储备出现供应不足时，可以直接向非常灾害对策本部提出物资支援申请。非常灾害对策本部事务局物资调拨、输送班根据灾情分析，制定物资调拨计划并传达给农林水产省，农林水产省通过食品行业协会组织联系相关食品供应企业，确定具体物资种类和数量，形成支援物资报告汇报给非常灾害对策本部。在确定食品供应计划后，非常灾害对策本部通过国土交通省联系物流协会，确定负责运输的物流企业，正式开展推式物资输送作业（具体流程如图4所示）。在熊本地震的推式供应行动中，从 2016 年 4 月 16 日至 19 日期间，根据推测受灾人数10万人的需求规模，共计输送食品90万份。4月20日至22日期间，又输送了食品 95 万份。至 5 月 6 日，合计供应总量达 263 万份 [ 39 ]。这对地震初期的灾害应急救援行动发挥了重要的支援作用，充分体现了推式供应的效果。4月23日，鉴于受灾情况逐渐明朗，日本政府和熊本县开始采用物资调配、调整会议模式，协同实施更精准的物资供应行动。同时，物资输送也从推式供应向拉式供应转换。5月14日后，应急物资供应行动转为以熊本县为主进行全盘管理，熊本地震物资供应基本告一段落。

（二）熊本地震物资供应的经验教训 

  熊本地震的灾害应急物流救援行动，在日本中央政府、熊本县灾害对策本部、物流企业等相关主体的高度协同下，推式供应首次应用于灾害救援并取得显著成果，也反映出一些有待解决的问题。 

  1. 主要成果 

  推式供应机制发挥了重要作用，有效支援了地震初期的灾害救援工作。在本次地震救援行动中，日本政府于 4 月 17 日首次正式实施推式供应行动，对缓解物资供应不足、稳定灾民情绪发挥了重要作用。 

  灵活使用民间物流设施的效果十分显著，尤其是民间应急物资据点备选列表机制对有效利用民间设施、开展高效应急物流作业起到了重要的保障作用。在广域应急物资据点的选择方面，没有局限于受灾地本地，而是综合考虑受灾状况、交通条件等多方面因素，将据点确定在相邻县域。 

  在信息共享和沟通联络机制方面，较东日本大地震时期有了长足的进步。在信息共享方面，由于云平台、便携式智能平板的导入和使用，对有效应对末端避难所的物资需求、准确掌握物资需求信息、减少配送失误率等发挥了突出作用。在沟通联络机制建设方面，日本中央政府各相关省厅和熊本县应急管理部门通过设置现地对策本部，物资调配、调整会议等形式保障了相关各方的信息沟通，有效提升了物资供应的协同效率。 

  2. 主要问题 

  应急物资据点选择和运营环节的问题较多。应急物资据点选定过程较混乱，由于原定应急物资据点受灾，地震发生后不得不重新选择应急物资据点，严重影响了后续救援活动的反应效率。而在应急物资据点运营方面，仍存在专业人员不足的问题，导致物资无法及时分拨。尤其是在市（区）町村等末端应急物资据点，专业人员不足问题更为突出，经常出现应急物资据点人员超负荷运转、物资积压严重的现象。 

  在运输环节，对使用民间车辆还是自卫队车辆摇摆不定，分工不明确，导致最初的物资供应出现一定的混乱。另外，各市（区）町村末端应急物资据点到避难所的“最后一公里”问题仍十分突出。在原定的物资输送计划预案中，物资供应渠道是由物资供应商先送至广域应急物资据点，再分拨至二级应急物资据点，最后送至避难所。其中，从广域应急物资据点到末端各环节的物资输送工作原则上由熊本县负责。但在实际物资输送的过程中，由于受灾比较严重，地震初期的物资输送基本都是在中央政府主导下实施的。主要原因是在县级层面，虽然熊本县已经制定了较完善的救灾物资支援计划和操作指南等应急预案，但在基层市（区）町村级层面，很多地区并没有制定详细的应急预案，同时在缔结灾害应急合作协定方面也不够积极，导致末端输送环节无法做到有效衔接。 

  常态化物资储备仍有不足。熊本地震前震（即 4 月 14 日）发生后，虽然初期依靠常态化储备基本能够满足灾民的生活物资需求，但 4 月 16 日主震发生后，由于受灾人数急剧升至18万人左右，应急物资出现严重的供应不足，直至日本内阁实施推式供应才得到缓解，这表明常态化储备物资的冗余度计算仍有不足。 

  信息共享和协同机制建设还有进一步完善的空间。熊本地震的应急物流运作中虽然引进了云平台系统和基于便携平板的应急物流信息系统，但该系统主要针对避难所级别的小批量物资供应作业，与中央政府主导的推式供应体系无法实现完全对接。另外，还存在诸如工作人员不熟悉终端操作方法，以及部分市（区）町村尚未导入系统等问题。因此，需要政府机构、地方公共团体职员以及物流团体和企业等相关主体，通过开展常态化的应急物流运营协同研修和演练，不断提升应急物流的协同效果。

五、未来展望与对我国应急物流体系建设的启示

 （一）未来展望 

  经过多年的建设和发展，无论在基础理论研究领域，还是在实践应用层面，日本应急物流体系建设都已经取得了丰硕的成果，积累了丰富的发展经验，对有效应对重大自然灾害和突发性社会 公共/安全事件发挥了重要作用。目前，日本已经初步建立了较完善的应急物流体系，在应急物流协同机制、应急物流信息系统建设和制度保障等方面形成了自身特色。需要注意的是，虽然目前日本已经有很多县级地方自治体与民间物流企业、行业组织签订了应急物流合作协定，但在市（区）町村等基层单位还远未达到预期目标，需要进一步推动市（区）町村等基层行政主体与地方企业、社会组织间的协同机制构建 ^[40]。此外，防灾减灾体系建设是一项极其复杂的系统工程，需要政府、企业和学术机构等相关组织共同合作开展多种形式的防灾减灾研究工作。尤其是针对东京直下型地震和南海海沟大地震级别的重大自然灾害，只有通过政产学研的高度协同合作，积极推动防灾减灾方面的成果应用和创新，才能更有效应对随时可能发生的重大自然灾害带来的威胁 ^[41]。 

（二）对我国应急物流体系建设的启示

   近年来，我国各地发生多起重大自然灾害和突发性社会公共/安全事件，各级政府都意识到应急物流体系建设工作的重要性。但由于我国在该领域起步较晚，在多元主体协同机制、物流信息平台、应急制度保障机制等方面存在一些短板和不足。因此，通过向灾害应急管理经验丰富的日本学习，借鉴其研究成果和发展经验，对解决我国社会应急物流体系建设的瓶颈问题、构建多主体参与的应急物流协同机制以及有效提升防灾减灾能力有着极为重要的启示和借鉴价值。 

  首先，在建设应急物流体系的过程中，可以借鉴日本的经验，大力推动各地应急管理部门和基层行政组织与物资供应企业、物流企业等相关主体签订应急物流合作协议，有效整合社会物流资源，优化应急物流资源配置，不断完善应急物流体系建设，强化应急救援行动中的物资供应保障能力。 

  其次，构建高效应急物流协同机制，鼓励应急物流相关主体开展协同合作。应急物流协同机制缺失已经成为灾害救援、物资供应工作的主要影响因素。而解决这些问题的关键是处理好灾害应急物流相关主体间的职责关系，推动优化协同，构建灾害应急相关主体间的高效协同机制 ^[42]。这需要从制度保障、协同组织机制构建、协作流程的标准化/规范化以及常态化应急物流协同演练等方面着手，排除阻碍因素干扰，有效提升应急物流协同效率。2021 年 12 月 ，国务院印发《“十四五”国家应急体系规划》，强调“优化应急协同机制”“强化部门协同”，充分发挥应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，从事故预防、灾害防治、信息发布、抢险救援、环境监测、物资保障、恢复重建、维护稳定等方面全面提升应急管理综合能力。这需要改变传统应急管理中政府独揽的状况，充分发挥“有形之手”“无形之手”和“志愿之手”的作用，加强应急协同规范建设，促进灾害应急多元参与局面的形成 ^[43]。

   再次，大力推进应急物流信息化建设，构建应急物流信息共享平台，实现应急物流相关主体间的信息衔接，有效保障应急救援活动中的信息传递和共享，消除物资供需信息不对称的现象。在此基础上，进一步积极利用人工智能、云计算、大数据、区块链等新技术实现科技赋能，提升应急物流体系的预警能力、研判能力、监控能力、决策能力和执行能力，建设智慧化的应急物流信息系统。 

  最后，从相关法律和规范建设方面着手，完善应急物流保障制度。当前我国出台的相关法规主要以应急管理的综合性法规为主，应急物流方面的专业法规不够完善，无法为应急物流协同作业提供制度保障。因此，可以参考日本的经验，一方面，在国家应急相关法律法规中，增加应急物流的相关内容，明确应急物流作业所涉及的责任、权利和义务关系；另一方面，通过政产学研协同合作，制定应急物流相关规章制度、规格标准、运营作业规范等，不断提升应急物流体系的灾害应对和支援能力。

   资料来源：《中国流通经济》2023年第6期（李南授权）

   入库时间：2024年03月27日