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 美国主导下全球产业链调整及对中国的产业影响（上）

刘宝成  季红  陈星光

美国近年来制定的与制造业回流相关的政策

    19世纪末至20世纪80年代，美国一直以原创性发明和庞大的制造业稳居全球产业链顶端。从1894年工业总产值超越英国开始，美国经济总量占据世界首位达130年。二战后，美国依靠军事和经济实力建立起一套全球制度和规则体系，全面主导全球化历史进程，“黄金美元”和“石油美元”等因素相互叠加，成就了美国作为世界制造和金融中心的强势地位。

   冷战结束后，美国企业发起了一场“再造战役（reengineering campaign）”，通过制造和服务外包进行梯次转移，将大量劳动和资源密集型、高污染产业转向新兴经济体。制造业的外移流出，使美国步入了“产业空心化”的轨道。制造业增加值占GDP比重从1970年的22.7%下跌至2021年的11.1%。

   2008年，美国经济在金融危机中遭遇重创，美式全球化体系随之衰落和终结。全球化处于重塑和再造的历史十字路口。

   2013年我国提出了“一带一路”倡议。以此为标志，推动全球化朝开放、包容、普惠、平衡、共赢的发展方向，开启了全球化的新周期。2023年，我国以美元计价的国内生产总值为美国的65%，我国科技和产业竞争力快速上升，与美国的差距不断缩小。随着“70%魔咒”被打破的危机感，美国将对中国打压遏制的触角从贸易延伸到科技、金融、投资、文化、军事等多个领域。实现超越的真正动力来自科技革命和产业革命。由此，美欧与我国在科技和产业领域“脱钩断链”的趋势不断深化。美国政府将重振高科技、高附加值的先进制造业作为长远发展战略，出台了一系列政策措施， 意在夯实国家经济基础和全球竞争力。

 （一）奥巴马政府的“再工业化”布局

   奥巴马政府布局“重振美国制造业”战略，对内增加政府投资以推动“再工业化”，对外鼓励出口以逆转长期以来的国际收支逆差。2009年2月，奥巴马政府出台《美国复兴和再投资法案》（American Recovery & Reinvestment Act，ARRA），投入7000多亿美元支持国内制造业发展；同年9月和12月出台《美国创新战略：促进可持续增长和提供优良工作机会》和《重振美国制造业框架》，推出以技术创新带动制造业和新兴工业的全面规划，并以此促进就业。2010年8月，奥巴马签署了《2010年制造业振兴法案》（Unite States Manufacturing Enhancement Act of 2010），投入制造业170亿美元，提高国家制造业的综合实力；同年1月推出鼓励国家出口倡议，2010-2014年出口倍增计划，以促进经济增长，解决约200万人就业岗位。还连续修订《1930年关税法案》，促进本国制造，削减贸易赤字。

   在重拾先进制造业战略中，奥巴马执政时期还推出《美国复兴和再投资法案》，加强政府对新能源行业的优先发展和投入；以及出台一系列法案，强调技术创新的重要性。2011年出台《美国创新战略：确保我们的经济增长与繁荣》，明确创新主体，框定了7个优先发展的重大创新领域，加强创新配套制度建设。同年推出《先进制造业伙伴计划》，提出成立先进制造伙伴指导委员会，形成“官产学研”的合作模式，2012年形成的《先进制造业国家战略规划》得到了后继政府的接续完善。

表1  奥巴马政府“再工业化”及先进制造业政策汇集梳理表

 （二）特朗普政府制定“美国优先”产业政策

   特朗普强调发展新兴技术以保持美国的全球领导力，并加强对先进制造技术的支持和推广；将奥巴马以内生为主的“重振美国制造业”修订为“制造业回流”计划。将大额财政支持转向税收（包括关税、企业税和个税）改革，降低家庭和企业负担；吸引跨国企业携带资本、技术、人才回流；发布《制造业就业主动性计划》，为鼓励制造业设立了贸易和制造政策办公室。此外，政府大幅调整对外经贸政策规则，从多边转向双边，如退出“跨太平洋伙伴关系”（TPP）和重新签订“美加墨协定”（USMCA），意图重新主导对全球贸易规则的制定权。特朗普通过提高进口关税和展开“301调查”发动中美贸易战，并通过《中国行动方案》打击中国的“千人计划”。

   2018年，特朗普政府发布《先进制造美国领导力战略》第二版，提出发展先进制造业三大目标，将“技术、劳动力、供应链”三方面作为保障先进制造业领导地位的核心要素；2020年发布《关键和新兴技术国家战略》，明确20项关键与新兴技术的优先领域清单，强调将国家战略与技术战略相统一，掌握技术话语权并保持领导力。对奥巴马的战略部署进行重大调整，从发展中高端制造业转向发展关键和新兴技术的国家战略高度。

表2 特朗普政府制造业回流及先进制造业政策汇集梳理表

 （三）拜登政府的“供应链韧性”建设

   2021年，拜登政府推出《美国就业计划》和《基础设施投资与建设法案》，分别通过金额达2.29万亿美元和1.2万亿美元的基建投资，旨在创造上百万就业岗位、重建交通、电力、网络通信等国家基础设施，为先进制造业发展提供包括研发、制造和就业培训。

   4月，推出《美国制造税收计划》，通过总额约2万亿的新税收计划，将公司征税由21%增加至28%，为基础设施建设提供财力保证。拜登政府签署《关于确保未来由美国工人在美国制造行政令》，将联邦政府采购美国货的占比从55%提高至75%，确保关键供应链的本土化生产。在多项法案和计划的合力下，以政府大力投资基础设施建设来振兴美国制造业。

   美国政府和企业在保障供应链安全方面达成了共识。2021年1月，拜登签署了《美国供应链行政令》，对半导体制造、电动汽车电池、关键矿物材料和医药等四类关键产品的供应链进行审查，重新评估供应链的安全性。政府推出了一系列支持制造业回流美国的扶持措施。

   2022年8月，拜登签署《2022年芯片与科学法案》和《2022年通胀削减法案》，向芯片产业提供约527亿美元资金，向新能源汽车、太阳能、风力、氢能源以及与气候相关产业投入约3690亿美元补贴，以吸引相关产业链和企业的发展，并促进先进制造业产业链回流。拜登政府还推出《先进制造业国家战略》、《关键与新兴技术清单》和《美国政府关键与新兴技术的国家标准战略》，从制造实体、技术创新到技术标准各方面完善产业科技政策体系，确保其在全球经济和技术领域的长期竞争优势。

表3 拜登政府制造业回流及先进制造业政策汇集梳理表

   在对外经贸关系方面，拜登政府一方面通过建立《印太经济框架》（IPEP）来分散跨国供应链、减少对中国的依赖，另一方面通过与日本、韩国和中国台湾建立《芯片四方联盟》掌握半导体产业的控制权，成立“美国－东亚半导体供应链韧性工作组”。美国与欧盟达成的《跨大西洋贸易及投资伙伴协议》（TTIP）涉及服务贸易、政府采购、原产地规则、技术性贸易壁垒、农业、海关和贸易便利化，与欧盟建立的“贸易和技术理事会（TTC）”在人工智能、量子技术、6G技术、半导体技术、生物技术、清洁能源、出口管制和捍卫人权等八个领域加强合作关系，形成高效的协调机制，为美国全球产业链分工与布局，全方位主导盟友的一致行动提供有利契机。

 （四）美国先进制造业战略发展步骤

   美国三届政府围绕制造业振兴和产业链韧性战略，内外双管齐下，步步为营、丝丝入扣，逐渐构筑由法案、行政令、关键与新兴技术战略等多层次、综合性体系，实现宏观、中观、微观立体化的系统设计。三届政府有不同的政策侧重，但都聚焦于确保美国制造技术领先全球的总目标。通过强势外交和优化营商环境，美国在高端制造业回流本土、中低端制造业向近岸和友岸迁移的布局，基本实现了全球产业链格局的重构。

   保持先进制造业战略高度的连续性，有赖于历届政府在制度设计和计划实施中的系统性和连贯性。从教育培训、基础研究、技术研发到应用推广，都体现了其战略特点：（1）前瞻性和可行性；（2）任务清晰，机构分工合作；（3）实施部门和人员的专业性；（4）政策和项目高度透明，接受公众和法律监督，杜绝职权滥用和腐败；（5）政府对科研机构和企业仅提供政策引导，不参与各实体具体决策。

   在战略实施中，美国的国家科学基金会、商务部、国防部、能源部等对先进制造相关的跨部门分工协作发挥着关键作用。具体计划和项目包括：科学基金会负责先进制造和制造系统集成计划（MSI）、未来制造计划（FM）、制造创新国家网络计划（NNMI）、增材制造推进计划（AM Forward），国防部负责制造技术计划（ManTech）、先进制造技术联盟计划（AM Tech），能源部负责先进制造技术路线图计划（MFG Tech）等。

表4 美国先进制造计划/项目汇集梳理表

美国制造业回流和全球产业链调整现状

   在一系列政策措施推动下，美国基本遏止了制造业下滑的趋势。2010-2021年，制造业增加值年均增速1.8%，2021年新冠疫情后，增速反弹至6.7%，高于GDP增速（5.9%），制造业增加值规模首次迈上2.5万亿美元的新台阶。

制造业就业人数从2010年的1159.5万人增加至2022年的1293.4万人（与此相对照，2000-2009年减少了580.5万人），实现了“V形”反转。“回岸倡议”机构数据显示，2010-2022年，回流制造业企业公告的新增就业岗位近160万个。

  （一）美国对中国实施脱钩断链

    在新一轮科技革命和产业变革中，全球产业链重构具有大国竞争的政治化、逆全球化、全球经济治理体系碎片化等新特点。在兼顾效率和安全的前提下，全球产业链格局正在朝着本土化、区域化和多元化的方向变化。

   美西方对中国制造产业的脱钩断链主要表现为：低端制造业向东南亚、南亚和墨西哥转移，高端制造业向欧盟、美国以及日本回流。新冠疫情的暴发使得欧洲各国意识到其关键物资供应能力下降，基于供应链安全性和韧性的考虑，辅以《欧洲药物战略》，欧盟各国加速医疗医药制造业的回流，对华制造业投资主要集中于汽车制造和石化产业，总体外迁规模较小。日资制造企业主要以回流和转移两个方向撤离中国。

表5  达经济体的跨国企业从中国产业链回流情况

 （二）美国制造业回流现状

   美国制造业回流的趋势显得强劲与持久，且重点聚焦于缩短供应链。在美国看来，中国是其较大的贸易依存度、单一来源和地缘政治风险的最高组合。2010-2023年，美国回流企业和外商直接投资（FDI）所创造的工作岗位，分别为150206和137093个，美国企业回流创造的就业岗位的87%来源于亚洲地区，中国是美国企业第二大回流来源地，仅次于韩国。其中，电动汽车电池、太阳能等替代性进口领域的回流通常来源于中国，而芯片行业主要来源于中国台湾。

   在供应链多元化方面，美国促使劳动和资源密集型产品的进口来源多样化。2013-2023年，美国从中国进口这些产品的份额急剧下降。此类生产企业因劳动成本高，故将此类制造业迁至“友岸”国家；因而2023年越南出口至美国的份额快速增长。2018-2023年，美国从中国进口份额占比下降至与欧盟持平，产业链近岸回流，使得墨西哥成为承接美国低技能技术密集型产品的第三大出口国。在中等技能技术密集型产品的进口方面，来自中国的进口份额大幅减少，2013-2023年，美国从墨西哥的进口占比增长明显。2018-2023年，美国在高技能、技术密集型产品进口集中度中，中国所占份额明显下降，欧盟跃升为第一大进口来源。

 （三）美国制造业建造投入高速增长

   持续加速制造业回流，推动了美国制造业相关建造投入高速增长。2022年，美国制造业建造总投入1275亿美元，环比增长36.5%，在非住宅类建造总投入中占比12.0%，而过去该占比的增长仅为个位数；2023年，制造业建造总投入2313亿美元，环比增长81.3%，占比17.6%；2024年1-7月，制造业建造总投入1617亿美元，环比增长27.9%，占比19.1%，成为推动美国建造业投入的重要驱动力。

 （四）制造业回流来源地多元化

   根据kearney《美国制造业回流指数》报告调查，在欧盟的美国企业2021和2022年间回流增加，回流企业创造的新就业岗位占总新增就业的13%，2023年更是达到了34%。

   根据“回岸协议”统计，除常规的机械制品之外，美国电动汽车电池和太阳能组件等大批量产品仍然来自中国，芯片通常来自中国台湾。将回流和FDI结合来看，排名前五位的国家是韩国、中国、日本、德国和英国。

   2023年，大多数回流美国的岗位都来自亚洲（87%），其次是西欧（5%）和北美（5%）。FDI岗位主要来自亚洲（42%）和西欧（41%）。美国对大量FDI的吸引力，源于其市场机会、融资能力、稳定的法治环境、技术优势、战略利益以及包括产业政策在内的优惠条件。

 （五）近岸/友岸转移势头正旺

   美国企业将缩短供应链，近岸外包近年来势头正旺。2023年，美国企业近岸迁移中75%来源于亚洲地区，其中80%的企业将生产链转移至墨西哥。墨西哥已经超过中国成为美国最大的贸易伙伴。

   美国本土不可能对所有产品和产业链实现全面覆盖，近岸外包或可靠的友岸外包，都是其放弃远岸外包，选择本土回流之外的必要选项。据美国统计，墨西哥成为近岸回流的首选，对美国出口占其总出口的40%，而中国对美出口只占其总出口的13.99%。

   在友岸转移方面，美国加速将劳动密集型制造业转移至东南亚等“友好国家”，促进了这些国家的出口增长，却挤占了我国劳动密集型产品的出口市场。2023年，美国从14个亚洲低成本国家和地区的进口额下降了1430亿美元，其中从我国进口额下降了20%（1050亿美元）。为了适应出口市场的变化，我国通过转运和再加工方式，增加了对美国外其他进口国的出口。

刘宝成，中信改革发展研究基金会资深研究员，对外经济贸易大学涉外法研究院研究员；季红，中信改革发展研究基金会资深研究员、出版部主任；陈星光，对外经济贸易大学全球创新与治理研究院博士生。

 资料来源：经济导刊（网）

 原文链接：https://www.jingjidaokan.com/icms/null/null/ns:LHQ6LGY6LGM6MmM5ZTg1NmU5MmU3YjJhMjAxOTM5MGJiM2FjMzAwMjMscDosYTosbTo=/show.vsml

 收录时间：2025年06月13日